Le ispezioni in loco sono disciplinate dall’articolo 15 della Legge n. 4054 sulla Tutela della Concorrenza (“Legge n. 4054”). Tali ispezioni hanno lo scopo di creare, proteggere e mantenere un mercato competitivo. Il Consiglio della concorrenza (“Consiglio”) è l’unica autorità competente a svolgere ispezioni in loco. Esso effettua ispezioni presso imprese e associazioni di imprese quando ritiene necessario per il conseguimento di tali obiettivi. A tal fine, il Consiglio può esaminare ogni tipo di dato e documento conservato nei supporti fisici/elettronici e nei sistemi informativi delle imprese, compresi i libri contabili, i verbali delle riunioni, le agende, ogni tipo di documento relativo al patrimonio aziendale, i computer aziendali e i dispositivi portatili.
Le ispezioni in loco hanno il potenziale di interferire con i diritti e le libertà fondamentali delle imprese e dei loro dipendenti. Esse sono pertanto strettamente correlate alla questione delle prove ottenute illegalmente. Il concetto di “prove ottenute illegalmente” si basa sull’articolo 38 della Costituzione della Repubblica di Türkiye n. 2709 (“Costituzione”), intitolato “Principi relativi ai reati e alle pene”. Il titolo dell’articolo potrebbe dare l’impressione che la disposizione si applichi esclusivamente alle pene giudiziarie. Tuttavia, le disposizioni della Costituzione sono norme giuridiche fondamentali che vincolano anche le autorità amministrative ai sensi dell’articolo 11 della Costituzione. Infatti, la Corte costituzionale ha precedentemente stabilito che tale articolo si applica anche alla giurisdizione amministrativa. Una delle decisioni pertinenti recita: “Poiché l’articolo 38 della Costituzione non distingue tra pene amministrative e giudiziarie, le sanzioni amministrative sono anch’esse soggette ai principi contenuti in tale articolo.” (Fascicolo n. 2023/41, Decisione n. 2023/102). Pertanto, l’articolo è applicabile anche alle sanzioni amministrative. Analogamente, la Corte costituzionale ha deciso altrove: “Il paragrafo 7 dell’articolo 38 della Costituzione, derivante dall’articolo 15 della Legge n. 4709 del 03/10/2001, stabilisce che ‘i risultati ottenuti con metodi illegali non possono essere considerati prove’. Citando esempi dalla giurisprudenza della Corte d’appello e del Consiglio di stato, l’amministrazione resistente ha sostenuto che le prove ottenute illegalmente possano essere accettate come prove valide nel diritto disciplinare. Tuttavia, tale disposizione, contenuta nella seconda parte della Costituzione intitolata ‘Diritti e doveri fondamentali’, si applica alla giurisdizione penale, civile e amministrativa.” (Ricorso n. 2014/7738, 13/07/2016). È quindi chiaro che la regola secondo cui “i risultati ottenuti con metodi illegali non possono essere considerati prove” vincola anche la giurisdizione amministrativa. Si può affermare che la dottrina concordi frequentemente con tale interpretazione. Poiché le ispezioni in loco non costituiscono procedimenti giudiziari, vi è controversia sull’applicabilità del divieto di prove ottenute illegalmente a tali procedure. Tuttavia, è possibile adire la giustizia amministrativa contro le decisioni del Consiglio. Ne consegue che il Consiglio è obbligato a rispettare questo principio durante le ispezioni in loco. In sintesi, si ritiene che il divieto di prove ottenute illegalmente ai sensi dell’articolo 38 della Costituzione sia valido anche per le sanzioni amministrative, indipendentemente dal titolo dell’articolo, alla luce della dottrina e delle decisioni della Corte costituzionale.
Innanzitutto, il Consiglio deve rispettare le normative pertinenti durante le ispezioni in loco. In caso contrario, le prove raccolte saranno considerate ottenute illegalmente. Questo costituisce, prima di tutto, un requisito dello Stato di diritto.
Gli esperti incaricati di condurre l’ispezione presso l’impresa devono essere muniti di un certificato di autorizzazione che indichi le loro credenziali, il titolo e l’indirizzo dell’impresa o dell’associazione di imprese da ispezionare, nonché oggetto e finalità dell’ispezione. Le prove ottenute durante ispezioni in loco effettuate senza un certificato di autorizzazione saranno considerate prove ottenute illegalmente. Inoltre, gli esperti possono raccogliere solo le prove pertinenti all’oggetto e alla finalità dell’ispezione. Prove non pertinenti all’oggetto dell’ispezione o che non servono alla sua finalità possono essere considerate prove ottenute illegalmente. A parte ciò, è chiaro che lo scopo principale del divieto di prove ottenute illegalmente è proteggere i diritti e le libertà fondamentali degli individui. Durante le ispezioni in loco, alcune azioni possono ledere determinati diritti e libertà fondamentali delle imprese e dei loro dipendenti, in particolare il diritto alla riservatezza e l’inviolabilità del domicilio. Il diritto alla riservatezza è disciplinato dall’articolo 20 della Costituzione, i cui primi due paragrafi stabiliscono:
“Tutti hanno il diritto di esigere il rispetto della propria vita privata e familiare. La privacy della vita privata o familiare non può essere violata.
Salvo che esista una decisione debitamente emessa da un giudice per uno o più dei motivi di sicurezza nazionale, ordine pubblico, prevenzione dei reati, tutela della salute pubblica e della morale pubblica, o tutela dei diritti e delle libertà altrui, oppure salvo che esista un ordine scritto di un’agenzia autorizzata dalla legge, nei casi in cui il ritardo sia pregiudizievole, sempre per i motivi sopraindicati, né la persona, né i documenti privati, né i beni di un individuo possono essere perquisiti né sequestrati. La decisione dell’autorità competente deve essere sottoposta all’approvazione del giudice competente entro ventiquattro ore. Il giudice deve pronunciare la propria decisione entro quarantotto ore dal momento del sequestro; in caso contrario, il sequestro è automaticamente revocato.”
Si sostiene spesso che questa disposizione non venga rispettata nelle procedure seguite durante le ispezioni in loco. Infatti, contrariamente a quanto previsto, le ispezioni in loco vengono talvolta effettuate senza una decisione del giudice e, a tal fine, vengono esaminati quasi tutti i documenti delle imprese e dei loro dipendenti. Indipendentemente dal fatto che tali documenti siano conservati su supporti fisici/elettronici o nei sistemi informativi, tutti essi rientrano nell’ambito dell’ispezione. In questo contesto, possono essere ispezionate anche le comunicazioni scambiate tramite telefoni cellulari, applicazioni di posta elettronica e piattaforme (Teams, Outlook, WhatsApp, ecc.). Sebbene i dispositivi di comunicazione portatili per uso personale (cellulari, tablet, ecc.) vengano ispezionati solo con una rapida occhiata, e i dispositivi portatili per uso personale che non contengono dati pertinenti all’impresa siano esclusi dall’ambito dell’ispezione, tale azione costituisce comunque una violazione del diritto alla riservatezza.
Le sentenze della Corte costituzionale sono istruttive per comprendere questa situazione controversa.
Come pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 30 marzo 2023, la Corte costituzionale ha esaminato la richiesta di annullamento della frase “fare copie e prelevare campioni fisici degli stessi”, modificata il 16/06/2020, nell’articolo 15 della Legge n. 4054, in relazione alla privacy e alla protezione della vita privata. La motivazione della richiesta era che la frase contraddiceva l’articolo 20 della Costituzione, che recita: “… salvo che esista un ordine scritto di un’agenzia autorizzata dalla legge, … né la persona, né i documenti privati, né i beni di un individuo possono essere perquisiti né sequestrati. La decisione dell’autorità competente deve essere sottoposta all’approvazione del giudice competente entro ventiquattro ore. Il giudice deve pronunciare la propria decisione entro quarantotto ore dal momento del sequestro; in caso contrario, il sequestro è automaticamente revocato.” (Fascicolo n. 2020/67, Decisione n. 2022/139, 09/11/2022) L’annullamento della frase nell’articolo 15/1/[a] della Legge n. 4054 era stato richiesto per i seguenti motivi: (i) consentiva la copia e il prelievo di ogni tipo di documento delle imprese senza alcuna limitazione, (ii) non era previsto che il rappresentante dell’impresa fosse presente durante tale procedura, (iii) la norma che autorizzava l’accesso ai dati delle imprese riguardanti segreti commerciali e portafogli clienti non prevedeva alcuna salvaguardia per l’acquisizione e il trattamento dei dati personali, e (iv) questa situazione era incompatibile con il principio di certezza del diritto e non era proporzionata. In questo caso, la Corte ha innanzitutto richiamato l’articolo 20 della Costituzione, affermando che i dati personali possono essere trattati solo con il consenso espresso dell’interessato e nei casi previsti dalla legge. Successivamente, la Corte ha confermato che l’autorità conferita al Consiglio, la cui annullamento era stato richiesto, era chiara e univoca quanto a oggetto, ambito e limiti, e che la norma rispettava il principio di legalità, soddisfacendo i criteri di certezza, accessibilità e prevedibilità. Oltre alla valutazione della legalità, la Corte ha effettuato anche una valutazione di proporzionalità e ha concluso che l’ispezione in loco era proporzionata per i seguenti motivi: (i) era effettuata mediante la presentazione dei documenti, (ii) il Consiglio non aveva l’autorità di usare coercizione, (iii) il fatto che le parti non avessero ricevuto il diritto di difesa non poteva costituire base per la decisione, (iv) il Consiglio era soggetto agli obblighi previsti dalla Legge n. 6698 sulla Protezione dei dati personali (“Legge n. 6698”) e (v) le categorie speciali di dati personali erano soggette a condizioni più rigorose. Pertanto, la Corte ha stabilito che la frase in questione era conforme alla Costituzione. In questa decisione, la Corte ha valutato la frase relativa all’autorità del Consiglio di effettuare ispezioni in loco per la tutela della concorrenza nel quadro dei principi di proporzionalità e legalità. Questa decisione può quindi fungere da guida per le pratiche pertinenti. La decisione è altresì importante perché implica che le persone giuridiche possono beneficiare della protezione prevista dalla Legge n. 6698 e che il Consiglio è soggetto agli obblighi della stessa Legge n. 6698.
Un altro diritto costituzionale che deve essere preso in considerazione riguardo alle ispezioni in loco è l’inviolabilità del domicilio, regolata dall’articolo 21 della Costituzione. Richiedendo una decisione del giudice per l’accesso alle abitazioni, l’articolo recita:
“Il domicilio di un individuo non può essere violato. Salvo che esista una decisione debitamente emessa da un giudice per uno o più dei motivi di sicurezza nazionale, ordine pubblico, prevenzione dei reati, tutela della salute pubblica e della morale pubblica, o tutela dei diritti e delle libertà altrui, oppure salvo che esista un ordine scritto di un’agenzia autorizzata dalla legge, nei casi in cui il ritardo sia pregiudizievole, sempre per i motivi sopraindicati, nessun domicilio può essere perquisito, né vi possono essere effettuati accessi o sequestri di beni. La decisione dell’autorità competente deve essere sottoposta all’approvazione del giudice competente entro ventiquattro ore. Il giudice deve pronunciare la propria decisione entro quarantotto ore dal momento del sequestro; in caso contrario, il sequestro è automaticamente revocato.”
La Corte costituzionale, in parallelo con le decisioni della Corte europea dei diritti dell’uomo (“CEDU”), ha affermato nelle proprie decisioni che il concetto di domicilio si applica anche ai luoghi di lavoro. Pertanto, l’ufficio in cui una persona esercita la propria professione, la sede legale in cui opera la società, nonché le sedi legali, le filiali e altri luoghi di lavoro delle persone giuridiche possono anch’essi essere considerati domicilio. Nel caso Niemitz contro Germania, la CEDU ha stabilito che sarebbe compatibile con lo scopo principale dell’articolo 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (“CEDU”) interpretare le parole “vita privata” e “casa” includendo anche attività o strutture professionali o commerciali. In questo contesto, la vita professionale sarebbe considerata vita privata e il luogo di lavoro dovrebbe beneficiare della stessa protezione di una casa (Ricorso n. 137/1088, 16/12/1992). Analogamente, nella sua nota decisione Ford Otosan, la Corte costituzionale ha affermato che le ispezioni in loco devono beneficiare della garanzia costituzionale prevista dall’articolo 21 e che tali procedure possono essere effettuate solo su decisione del giudice (Ricorso n. 2019/40991, 23/03/2023). La Corte ha riconosciuto che l’azione può essere intrapresa su ordine scritto di un’agenzia autorizzata dalla legge nei casi in cui il ritardo sia pregiudizievole, sottolineando che la decisione deve essere sottoposta all’approvazione del giudice entro ventiquattro ore. Nel caso esaminato, la Corte ha accertato che la società ricorrente non aveva tentato di ostacolare l’ispezione in loco e che l’ispezione effettuata senza decisione del giudice costituiva una violazione dei diritti costituzionali. Pertanto, la Corte ha concluso che il potere di ispezione in loco ai sensi della Legge n. 4054 era contrario alle garanzie previste dall’articolo 21 della Costituzione. La Corte ha precisato che tale violazione era stata causata dalla regolamentazione della Legge n. 4054. Di conseguenza, ha disposto l’accertamento della violazione e il nuovo giudizio per il risarcimento del pregiudizio subito a seguito della violazione.
Sebbene esistano decisioni della Corte costituzionale riguardanti le violazioni dei diritti costituzionali durante le ispezioni in loco, resta una prassi consolidata effettuare ispezioni senza decisione del giudice ai sensi dell’articolo 15 della Legge n. 4054. Tale situazione suggerisce che le decisioni della Corte costituzionale potrebbero non essere pienamente efficaci nella pratica.
Un’altra questione che deve essere considerata in relazione alle ispezioni in loco riguarda il segreto professionale tra avvocato e cliente. Durante le ispezioni in loco, gli esperti possono esaminare ogni tipo di dato conservato nei supporti fisici/elettronici e nei sistemi informativi delle imprese. La possibilità che tali dati includano informazioni protette dal segreto professionale suscita preoccupazioni. Il segreto professionale tra avvocato e cliente è disciplinato dall’articolo 130/2 del Codice di procedura penale turco n. 5271 (“Codice n. 5271”), intitolato “Perquisizione e sequestro negli studi degli avvocati e sequestro della corrispondenza”, che stabilisce:
“Se l’avvocato il cui studio è oggetto di perquisizione o il presidente dell’Ordine o l’avvocato che lo rappresenta si oppone alla perquisizione relativamente agli oggetti da sequestrare, alla fine della perquisizione, sostenendo che tali oggetti siano relativi al rapporto professionale tra l’avvocato e il cliente, gli oggetti devono essere posti in una busta o pacchetto separato e sigillati dalle persone presenti. Nella fase di indagine, il giudice di pace in materia penale, o il giudice o il Tribunale nella fase di perseguimento, deve adottare la decisione necessaria in merito. Se il giudice competente accerta che gli oggetti sequestrati rientrano nel privilegio del rapporto avvocato-cliente, l’oggetto sequestrato deve essere restituito prontamente all’avvocato e i trascritti delle interazioni devono essere distrutti. Le decisioni menzionate in questo comma devono essere emesse entro 24 ore.”
Allo stesso modo, l’articolo 36 della Legge sull’avvocatura n. 1136 stabilisce che: “Gli avvocati sono tenuti al segreto professionale e non possono divulgare le informazioni che sono state loro affidate o di cui siano venuti a conoscenza nell’esercizio delle loro funzioni, sia in qualità di avvocati, sia in qualità di membri dell’Unione degli Ordini Forensi della Türkiye e dei vari organi degli ordini degli avvocati.”
Tuttavia, poiché la normativa presenta una lacuna riguardo alla natura vincolante di tali disposizioni in relazione alle ispezioni in loco, le decisioni pertinenti del Consiglio possono avere un valore orientativo.
Nella decisione Sanofi, il Consiglio ha dichiarato che alcuni documenti acquisiti durante l’ispezione in loco devono essere considerati come corrispondenza scritta rientrante nel segreto professionale tra avvocato e cliente (09-16/374-88, 20.04.2009).
In tale decisione, il Consiglio ha innanzitutto osservato che nella legislazione turca non esiste alcuna disposizione definitiva che riconosca un privilegio assoluto in materia di diritto della concorrenza riguardo alle informazioni e ai documenti derivanti dal rapporto professionale tra un avvocato e il suo cliente; tuttavia, i principi giuridici universali e le decisioni AM&S e Akzo possono fungere da guida in tal senso. Pertanto, il Consiglio ha individuato due requisiti che devono essere soddisfatti affinché la corrispondenza ottenuta durante un’ispezione in loco possa essere considerata nell’ambito del segreto professionale tra avvocato e cliente: (i) la corrispondenza scritta deve essere stata scambiata tra un cliente e un avvocato indipendente (che non intrattenga un rapporto professionale stabile con il cliente); e (ii) la corrispondenza scritta deve essere nell’interesse del cliente e rientrare nell’ambito del diritto di difesa.
Nella decisione Dow, il Consiglio ha ribadito tali requisiti e ha sottolineato che alcuni documenti acquisiti durante l’ispezione in loco devono essere considerati come corrispondenza scritta rientrante nel segreto professionale tra avvocato e cliente (15-42/690-259, 02.12.2015).
Il Consiglio ha affrontato la questione in modo più dettagliato nella decisione Enerjisa. Nell’ambito dell’indagine preliminare avviata con la decisione n. 16-39/656-M del 16.11.2016, il Consiglio ha esaminato la Nota informativa n. 2016-1-65/BN del 30.11.2016, redatta in merito all’allegazione secondo cui alcuni documenti ottenuti durante l’ispezione in loco del 22.11.2016 avrebbero dovuto essere tutelati in base al principio di riservatezza della corrispondenza tra avvocato e cliente. A conclusione dell’esame, il Consiglio ha adottato la decisione n. 16-42/686-314 del 06.12.2016. Nella decisione Enerjisa, il Consiglio ha confermato la propria posizione sui due requisiti enunciati nella decisione Dow ed ha sottolineato che la corrispondenza non direttamente collegata al diritto di difesa, nonché quella finalizzata ad agevolare una violazione o a nascondere una violazione esistente o futura, non può beneficiare della tutela, anche se attinente all’oggetto dell’indagine preliminare, dell’istruttoria o dell’ispezione. Di conseguenza, mentre il parere espresso da un avvocato indipendente al proprio cliente in merito alla conformità di un determinato accordo alla Legge n. 4054 beneficia del segreto professionale, la corrispondenza relativa alle modalità con cui un’impresa possa violare la Legge n. 4054 non gode di tale protezione.
In conclusione, sebbene le ispezioni in loco condotte ai sensi dell’articolo 15 della Legge n. 4054 siano fondamentali per la tutela e il mantenimento di un mercato concorrenziale, tale procedura solleva alcune preoccupazioni in materia di tutela dei diritti e delle libertà fondamentali. Oltre a tali preoccupazioni, la questione riveste un’importanza cruciale, poiché la valutazione sulla legalità o illegalità delle prove raccolte durante un’ispezione in loco può avere conseguenze molto diverse per le imprese. Sebbene le decisioni della Corte costituzionale costituiscano una guida significativa per la determinazione dei limiti legali delle ispezioni in loco, permangono tuttora alcune carenze e incertezze nella prassi. In questo contesto, sarebbe opportuno stabilire un quadro giuridico chiaro e dettagliato, come richiesto dal principio di certezza del diritto, al fine di prevenire potenziali violazioni che potrebbero verificarsi nella pratica ed eliminare le preoccupazioni derivanti dall’ambiguità.
Dila Yıldırım, Avvocata
